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治安调解协议的法律效力探析

[摘要]治安调解制度相对于人民调解、司法调解而言,其在避免轻微违法案件中违法行为人被治安处罚、维护社会治安秩序稳定、化解社会矛盾等方面具有显著优势。然而由于治安调解协议不具有强制执行力,部分当事人不履行调解协议较为随意,造成行政和司法资源的严重浪费。该文基于提高治安调解的社会功能考量,对明确治安调解协议的法律效力进行可行性探析和建议。

[关键词]治安调解;协议;法律效力;合理反悔

一、我国治安调解的界定及功能

(一)治安调解的定义。依据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)、《公安机关治安调解工作规范》(以下简称《工作规范》)的规定,以及受社会矛盾纠纷逐年上升趋势的影响,基层公安机关的日常工作中存在着大量的治安调解问题。根据孟昭阳教授的定义,治安调解是指:“公安机关根据法律法规对因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果,在自愿的基础上,采取说服教育等方法,促使当事人互谅互让,通过协商达成协议,解决纠纷、处理治安案件的方式。”[1]1.适用治安调解的案件范围。根据《治安管理处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。”同时《工作规范》第3条第2款中将民间纠纷定义为:“是指公民之间、公民和单位之间,在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。”结合这两个法律条文的规定,能够进行治安调解的违反治安管理、情节较轻的民事纠纷,主要包括:因为高空抛物、宠物、车位、噪声等引起的邻里纠纷;因夫妻之间口角、赡养问题、兄弟分家、财产分割以及子女抚养权、家暴等引起的家庭纠纷;因财产、土地的所有权、使用权引起的和商品的买卖、租赁等以及债务等引起的财产性纠纷;因轻微的刑事、行政违法行为而侵害他人人身权或财产权引发的侵权性赔偿纠纷。另外,《工作规范》第4条中明确排除了对于雇凶伤害他人的,结伙斗殴的,寻衅滋事的,多次实施违反治安管理行为的,当事人明确表态不愿意接受调解的,当事人在治安调解过程中又引发争端的,以及其他不适合通过调解处理的六类案件不能进行治安调解。2.治安调解的适用条件。对此,我们应明确一点,治安调解的适用范围和条件是不同的,适用范围应是属于适用条件之内。根据上述三部法律的相关规定,适用治安调解时应符合下列条件:(1)案件属于可以适用治安调解的范围,即因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的案件。(2)应当给予治安处罚,只是由于治安调解达成协议并被当事人履行后可以免于治安处罚,若当事人调解后未能达成协议或达成协议后并未履行,则应对违反治安管理的行为人进行治安处罚。(3)当事人双方均自愿接受调解,对此公安机关应首先对当事人可以选择治安调解及调解后的后果进行必要的释明,是否进行调解,应完全由当事人自主决定,若一方当事人坚持要求对违法行为人进行治安处罚,公安机关不能因为追求案件调解率的功利考量而强迫当事人进行治安调解。(4)公安机关认为可以进行治安调解。(二)治安调解具有的功能。虽然有学者对目前治安调解实行中所存在的负面社会效应进行了总结,如公安机关在追求低成本及迅速解决纠纷的同时可能会造成一些不公正的结果;部分民警滥用治安调解造成侵害当事人诉权、影响社会风气的不良后果;部分当事人滥用治安调解来规避法律处罚造成群众社会价值观念扭曲、影响法制建设等。但从治安调解整体运行的情况来看,治安调解在解决群众纠纷,化解矛盾方面所具有的正面社会效应和功能是不容忽视的,具体有如下几方面:1.有利于公安机关解决社会纠纷矛盾、控制并避免纠纷扩大或转化为恶性事件。就目前来看,由民间纠纷引起的情节轻微的违法治安案件,相比其他案件来说,数量是非常多的。而治安调解与其他行政处罚手段相较,具备自愿协商、快速经济等优势,不仅有助于缓冲当事人之间的对抗心态,平复或减轻被处罚的违反治安管理行为人对社会的不满和仇视心理,降低矛盾向犯罪转化的概率,还可以节省公安机关等纠纷解决机构的案件处理成本。2.培养并提高公民的法律意识。当事人在经过一次治安调解的完整过程后,将会对法律的概念有一个较为清晰、深刻的印象,治安调解的过程也是对公民知晓其基本权利义务、法律的具体内容及程序、违法的后果及责任等进行法制宣传教育的有利契机。无论调解成功与否,都会使双方当事人今后的法治观念和意识、法律责任得到质的增强。3.分流矛盾纠纷,缓解司法压力。如果大量的纠纷全都涌至法院由法官解决,势必会使案件审理的精确度下降,损害司法权威。而治安调解在帮助解决轻微的治安案件、避免矛盾激化方面所具有的功效早已被证明,同时,通过这种方式解决纠纷有效地提高了群众的满意度并分流了案件,缓解了司法压力。4.使百姓信服,提升公安机关公信力。轻微治安案件,常常是由生活琐事或个人情绪失控所引发,若一律按照法律规定处以治安处罚,有时不仅不利于解决矛盾,还有可能会使当事人因不满处理结果而针对公安机关。因为就矛盾双方而言,受害的一方往往认为对方处罚过轻,而相对方则可能认为自己所受的处罚过重。也即,矛盾的双方可能对公安机关的处理都不满意。而通过治安调解解决轻微治安案件,可以使受害人在得到一定经济补偿的同时,又免除了违法行为人的治安处罚,双方都能获益,从而可以有效缓解警民矛盾。同时通过民警在调解过程中对双方的苦衷和诉求的了解并斡旋,促成协议的达成可以使民众增加对民警的信任感,提升公安机关的社会形象和公信力。

二、治安调解协议的法律效力现状

我国对治安调解法律效力规定的条文主要有三条。《治安管理处罚法》第9条规定:“经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”《程序规定》第184条、185条均做出了类似的规定,只是增加了在告知当事人向人民法院提起民事诉讼之前公安机关仍可再行调解。(一)治安调解的后果。根据上述三条规定,并结合治安调解实践,轻微治安案件经过调解后,可以产生以下两种后果:第一种是经过治安调解达成协议并完全履行的,对当事人的治安违法行为不再处罚,治安案件亦作结案处理;第二种是经调解未达成协议或者虽达成协议但不履行的,则对当事人的治安违法行为进行治安处罚,民事争议部分告知其向法院起诉。(二)调解协议缺乏管束力,履行存在不确定性。实践中,因为法律并没有赋予治安调解协议强制执行力,因而双方当事人达成协议并自动履行完结,虽然是公安机关预想的理想目标,但是也会存在调解失败或达成调解协议但一方又反悔、协议的履行存在不确定性的情况。对此,公安机关一般通过对违反治安管理的行为人进行治安处罚的方式结案,同时告诉当事人可以就民事争议自行去法院提起诉讼,而不能向法院申请强制执行治安调解协议,协议也不能被公安机关强制执行[2]。(三)治安调解的后续处置路径不科学。由上述治安调解的后果可知,当出现经调解未达成协议或者虽达成协议但不履行的情况时,治安调解的后续处置途径只有当事人向法院起诉,如此会造成:一是案件长久未解决,当事人的合法权益得不到及时保护,最后还得通过诉讼解决,这与分流案件的立法本意相悖;二是使得案件又回到了原点,公安机关前期的治安调解工作被全部否定,使得当事人对公安机关的权威性和公信力产生怀疑;三是法院受理了当事人的起诉后要重新对案件进行审理,公安机关前期的调解工作并不被认可,如此会造成司法资源的浪费。另外,实践中也会存在经调解达成协议后当事人又反悔的情况,对此该如何处理,法律上为空白。

三、明确治安调解协议法律效力之可行路径

(一)赋予治安调解协议民事合同的法律效力。在现阶段,如果当事人在达成治安调解协议后不履行,则该协议将被视为无效,当事人只能就民事争议部分向法院起诉,而不能就调解协议的内容向法院起诉。而法院对该民事争议进行审理时也不会依据之前已达成的治安调解协议,这样重复调解、诉讼无疑增加了当事人解决纠纷的成本并造成行政、司法资源的浪费。与人民调解对比之后不难发现,当下治安调解协议法律效力所面临的尴尬境地与《人民调解法》出台前人民调解协议所面临的境地有着相似之处,而根据相关司法解释,已将人民调解协议认定为具有民事合同性质。而从治安调解实践来看,在调解过程中公安机关并不是以行政强制力来强制解决纠纷,而是在当事人自愿的前提下居中斡旋、调停,当事人有充分发表自己意思并处分自己权益的机会。因此我们可以借鉴人民调解制度的完善途径,赋予治安调解协议以民事合同的法律效力,并可以采取《人民调解法》第32条的做法,在治安调解协议达成后,若一方当事人不履行该协议,则另一方当事人可以向法院起诉,此时法院只需审查该协议内容,而无需对原民事纠纷进行审理,如此可以在实现公平正义的同时又兼顾效率,节约司法资源。(二)引入司法确认机制,赋予治安调解协议执行力。我国对调解协议进行司法确认最早始于人民调解制度,2010年发布的《人民调解法》规定,当事人达成调解协议并经签名盖章后30日内,可以共同向人民法院申请司法确认,法院依法对调解协议进行审查并进行效力上的确认,一旦经法院确认为有效,当事人又不履行的,另一方当事人可向法院申请强制执行[3]。而我国《民事诉讼法》第195条亦规定法院在受理当事人的调解协议确认申请后,经审查裁定该调解协议有效并予以确认后,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向法院申请执行该调解协议。对此,完善治安调解的强制法律效力,可以参照人民调解制度,尝试通过司法确认程序赋予治安调解协议执行力。如何建立治安调解协议司法确认制度,可以考虑如下几个方面:首先公安机关应当告知当事人可以向法院申请进行司法确认及确认的法律后果:调解协议一旦经法院确认为有效即具有强制执行力,一方不履行时对方可以直接申请人民法院强制执行该协议,若当事人不申请进行司法确认,则该协议仅具有合同效力,一方不履行时对方可向人民法院起诉来解决民事争议;其次,要求进行司法确认的治安调解协议应具有具体的给付内容,因为对于没有具体给付内容的治安调解协议,如当事人仅要求对方口头道歉等,则没有进行司法确认的必要;再次,应明确向法院申请司法确认的法定期间,对此,《人民调解法》规定当事人可在达成调解协议并签字盖章之日起30日内申请司法确认,考虑到纠纷的及时解决和便于公安机关尽快结案,可考虑当事人在达成治安调解协议后15日内申请进行司法确认;最后,明确治安调解协议经司法确认后的法律效力:经法院审查后确认治安调解协议有效,则一方当事人不履行,对方当事人可以向法院申请强制执行,若经法院审查后确认治安调解协议无效,当事人可重新申请公安机关调解或向法院起诉。(三)增设合理反悔原则。赋予治安调解协议合同效力和司法确认后的强制执行力并不意味着当事人一概不能反悔。对此应当明确在治安调解协议达成前,当事人可以退出调解不受任何限制,这是当事人自愿原则的体现。但在调解协议达成后,则应遵循合理反悔原则。1.合理反悔应限于几种特定情况:一是违背自愿原则,一方通过强迫、威胁等方式强迫对方接受治安调解并达成协议,或民警为促成快速结案而向有过错方施压强制其接受不合情理的赔偿条件的。二是违反合法性原则,包括调解过程违反法定程序,协议内容违反法律或公序良俗等。三是因重大误解而达成的协议,例如对有人身损害的案件中,受伤方自以为伤势较轻,未经医院检查便接受了对方小数额的赔偿并签订了协议,但后经医院检查验伤,发现自己伤势较重,对方的赔偿金额不足以支付全部医药费用。对此可以借鉴适用合同法上的相关规定,允许当事人申请撤销该协议,即可以反悔。2.合理反悔应有时间限制。虽然对违反自愿原则、合法原则等情形的可以允许当事人反悔,为当事人提供一个救济自己权利的机会,同时也是对恶意反悔的一种限制,但是应对合理反悔进行必要的时间限制。综合《工作规范》中民警了解协议履行情况的规定,将一般情况下的反悔时间设定为达成调解协议后的三日之内较为合适,对于重大误解的调解协议的反悔,可以比照民法典的规定,自知道或应当知道撤销事由之日起90日内有权请求法院予以撤销。

参考文献

[1]孟昭阳.治安调解的界定及适用范围与条件[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2008,24(06):90-96.

[2]蔡鸣杰.大调解格局下的治安调解研究[D].苏州大学,2018.

[3]郑海,陈嘉鑫.公安派出所调解的改进路径研究[J].湖北警官学院学报,2019,32(06):136-143.

作者:王秀萍 单位:宁夏警官职业学院

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